〈北洋政府中央機關概述〉

袁顥道

〈北洋政府中央機關概述〉

　　北京民國政府的中央國家機關，從組織成立到消亡共16年，可分為：1912－1914年、1914－1916年、1916－1924年、1924－1928年四個時期。分述如下：

目次

一、1912－1914年的中央國家機關

二、1914－1916年的中央國家機關

三、1916－1924年的中央國家機關

四、1924－1928年的中央國家機關

※本文引自「中國第二歷史檔案館」所載《民國時期中央國家機構介紹》第二章〈北京民國政府〉第一節「概述」。

袁顥道

一、1912－1914年的中央國家機關

　　1912－1914年是北京政府中央國家機關創立時期。

　　1912年2月12日清帝退位，2月13日袁世凱受清帝之命組織臨時共和政府，2月15日袁被南京臨時政府參議院舉為中華民國臨時大總統，3月10日在北京宣誓就職，正式建立北京中華民國臨時政府，組織中央政權機構。當時中央政權機構是依據《臨時約法》組織起來的。《臨時約法》是1912年3月11日南京臨時參議院通過的第一部資產階級共和國性質的文件，目的是主要藉助約法保衛革命果實，束縛袁世凱手腳，防止其恣意妄為。當時政體，實行責任內閣制，國家機構採取資本主義國家的行政、立法、司法「三權分立」的原則，由參議院、總統、國務院、法院行其統治權，構成整個國家機構體系，它對總統權力限制頗多。


（一）中央立法機構

　　北京政府的立法機構先是臨時參議院，次為參議院、眾議院，後為政治會議。臨時參議院於1912年1月28日成立於南京，是行使立法權的最高立法機構，也是資產階級民主共和國的重要象徵。同年4月29日遷京，繼續行使權力，為北京臨時參議院。北京臨時參議院比南京時期在職權與組織方面更為完備。職權方面，北京政府依《臨時約法》組成，採責任內閣制，國會權力極為廣大，有立法、財政、任免、外交、顧問、受理請願、建議、質問、查辦、彈劾、大赦、選舉等12種權力。組織方面，北京臨時參議院的參議員由各省推派，代表的身份齊全。

　　臨時參議院遷北京後，著手準備成立正式國會。1913年4月8日正式國會成立，為第一屆國會，取代臨時參議院為全國立法機關、民意和制憲機關。國會由參議院、眾議院兩院組成。

　　國會成立不久，由兩院共同組成「憲法起草委員會」，起草《中華民國憲法》。依據規定，憲法由兩院共同議定，即由院開聯合會的形式審議，故又稱憲法會議。10月4日國會憲法會議迫於壓力，通過了《大總統選舉法》，10月6日國會選袁世凱為第一任正式大總統，10月10日袁正式就職，宣布中華民國正式政府成立。袁世凱是對資產階級民主制度極端仇視的人，被國會選為大總統後，就著手準備解散國會，11月4日先下令解散國民黨，取消438名國民黨黨員的議員資格，使國會不足法定開會人數而陷於停頓。12月23日兩院議長會銜發表停止議事通告。

　　國會停止活動後，袁世凱又先後成立「政治會議」及「參政院」作為御用機關。


（二）臨時大總統與總統府

　　臨時大總統代表臨時政府，總攬政務，與參議院、國務院、法院行使統治權。職權是：公布法律、統率全國陸海軍、制定官制官規、任命文武職員、宣戰媾和、締結條約、宣告戒嚴、大赦特赦、減刑復權等權力。臨時總統雖然權力很大很多，但受制於國會及國務院。大總統提出法律案、公布法律及發布命令時須有國務人員的副署。總統行使任命國務人員、外交大使、公使、宣戰、媾和、締結條約、宣布赦免等職權時，國會享有同意權及最高決定權。這樣，臨時大總統幾乎不能獨立行使其法定的權力。總統府為臨時大總統的辦事機構，府內設司、處掌理各項專門事務。


（三）國務院

　　國務院是中央最高行政機構。成立於1912年4月20日。該院由國務員組成，國務人員是國務總理與各部會長。

　　國務總理雖是國務員之一，但其地位和權力與一般國務員不完全相同。由臨時大總統處於國家元首地位，內閣總理是實際的行政首長，也是國務員的領導者。其職權如下：

1. 國務總理保持行政的統一，對於各部總長的命令或處分，認為有礙行政統一時，得先中止之，然後再取決於國務會議。

2. 臨時大總統公布法律或發布命令文書，主管有關的國務員才得以副署，但國務總理皆得副署。

3. 國務總理依其職權，得發院令，就地方長官的命令或措施，認為有違法或超權者，得對之撤銷或停止，而國務員只能就其主管部門的相關工作行使此種權力。

4. 國務總理為國務會議當然的主席。

5. 國務院設國務會議，進行國務活動。

　　各部置總次長各1人。總長為國務員，其職權為：1. 決定對各級及較下級官員的進退；2. 訂定規則、提出報告及頒布一部分法令；3. 出席國會並有發言權。次長為簡任職，輔助總長，整理部務，監督各職員；總長有事故時，次長列席國務會議、副署及頒布部令；代理總長職務。

　　各部的編制大致相似，每部設一總務廳，掌管機要、經費及該部相關的事件。又分設若干直轄機關。


（四）法院

　　北京政府司法制度實施四級三審制。中央行使司法權的機關有普通法院和特別法院兩種。

1. 普通法院：有大理院。

2. 特別法院：特別法院名目繁多，主要是軍法會審機構。軍法會審機構有高等軍法會審處、高等軍事裁判處等。法律上規定，軍法會審重於其他審判機構，軍法會審可審訊所有人員，可斷一切案件。這是袁世凱實行軍事獨裁，對內加強鎮壓的一大體現。

　　中央除國會、總統府、國務院、法院等機關外，還設有其他一些機關，一是總統直轄機關，二是國務院直轄機關，三是行政各部直轄機關。

　　北京政府也保留了原清代延續下來的稅務處和步軍統領衙門等機關。

袁顥道

二、1914－1916年的中央國家機關

　　1914－1916年是北京政府中央國家機關變化較大的時期。

　　1914年5月1日北京政府公布《中華民國約法》，推翻了臨時約法的內閣制，實行變相的總統制，建立了專制獨裁制度。約法規定的總統的權力，比一般總統制國家的總統制權力還要大。為適應這種專制獨裁統治的體制，袁世凱對中央國家機關立即進行大規模的改組。


（一）中央行政機關

1. 擴大總統職權：根據新約法規定，大總統是「國家元首，總攬統治權」，對外代表中華民國；大總統「對國民之全體負責」，不受任何機關牽涉，取消了立法機關對總統的彈劾權和國務員對大總統發布命令的副署權。大總統職權有：對立法院的集會、開會、停會、閉會及解散之權；公布法律權；命令權；制定法律權（一為提案權，一為複議權）；制定官制官規；財政權；任免文武職官權；軍事權；外交權；宣戰、媾和、締結權；總之，中華民國約法規定大總統掌握行政、立法、司法、軍事、財政等一切大權，是最大的獨裁者，不受任何限制與約束，與封建皇帝的專制相比，相差無幾。

2. 取消國務院，改組總統府：新約法公布後，袁世凱為了集中權力，廢除了國務院，在總統府內增設兩個重要機關，一是政事堂，二是陸海軍統率辦事處。凡一切軍國大事皆由政事堂議決施行。統率辦事處權力也十分廣泛，除掌管軍事，還可以會議外交、內務、財政、交通各部事項。

3. 各部官制變化：新約法公布後，由於行政以大總統為首長，各部官制變化很大，1914年7月10日大總統令公布修正外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農商、交通各部官制，各部名稱未變，但改變了各部的隸屬關係，縮小了各部的職權。

(1)各部總長地位降低：臨時約法時代，各部總長為國務員，參與國家大事，新約法公布後，各部一律直隸大總統，成為大總統附屬機關，各部總長的職權為：承大總統之命，管理本部事務，監督所屬職員及各官署，對於各省巡按使及各地方最高行政長官之執行本部主管事務，有監察指示之責。關於主管事務對於各省巡按及各地方最高級行政長官的命令或處分，認為違背法令，或逾越權限者，過去不須向總統請示即可令其撤銷或修正，現在行政使此種職權，必須請示總統。總長職權大為減小。同時，原官制中部的職權為總長所有，現在均改為各部所有，等於分裂部與總長的職權，總長地位降低。
(2)部內機構變更：各部總長數目如舊，次長則內務、財政、陸軍、交通4部改為2人，其他部依舊。部內仍設總務廳，取消過去局的設置，僅存各司。

4. 機構其他變化：根據新約法規定，為適應袁世凱的專制獨裁統治，也改變了一批機關的隸屬關係，擴充和新增一批機關。

(1)新增機關：1914年4月成立平政院、肅政廳；7月成立將軍府；1915年7月設立陸軍訓練總監，10月成立文官懲戒委員會、司法官懲戒委員會、審計官懲戒委員會等。

(2)擴充和改隸的機關：1916年6月審計處擴大為審計院，由隸屬於國務院改為隸屬於大總統。1914年5月，蒙藏事務局擴大為蒙藏院，並由原隸屬國務院改為直屬大總統。1914年2月，法典編纂會由國務院改隸屬於司法部。


（二）中央議政機關

　　袁世凱解散國會後，廢除議會制度，不設國會，派員組成參政院、立法院代替國會。1914年5月經約法會議議決《參政院組織法》，該院職權是「應大總統之諮詢，審議重要政務」。又依規定，在立法院未成立以前，由參政院代行其職權。立法院始終未成立，一直由參政院代之。這樣，參政院既是總統的諮商機關又兼有議政立法之權。參政院由參政組成，參政幾乎全是袁世凱的親信或官僚，事事受命於袁世凱，實際上是袁世凱政府籌備帝制的御用機關。

　　新約法頒布後，袁世凱名為大總統，實際與皇帝一樣。然而，他並不滿足當專制獨裁的總統，繼續縱容部下進行復闢帝制的活動，以實現自己登上皇帝寶座。

　　為在中國實行君主政體大造輿論，早在1915年8月21日，楊度等人即成立了籌安會，積極進行籌備帝制的活動。在袁世凱積極復闢帝制中，參政院也極力為袁稱帝立法，起了極壞作用。1915年9月參政院開會議決由「國民大會代表」決定變更國體，10月在帝制派的操縱下，又通過了「國民代表大會組織法」，以後各地陸續選出各區「國民代表」，由「國民代表」在各省市舉行「國體投票」，經過「投票」，全國各區代表一致贊成君主立憲，決定推戴袁世凱為「中華帝國皇帝」，委託參政院為國民代表大會總代表，一連三次向袁上「推戴書」，推為皇帝。12月12日袁承認帝位，13日在中南海居仁堂受百官朝賀，隨後又宣布1916年為洪憲元年，改國號為「中華帝國」，並準備洪憲元年元旦登極。此時的中央國家機關為調適籌備帝制需要，也有些變動。

1. 修正政事堂組織法，加強其奉旨行事的性質。原規定政事堂國務卿「承大總統之命，監督政事堂事務，大總統發布之命令，國務卿副署之」改為「大總統發布之命令，由政事堂奉行，政事堂鈐印，國務卿副署」。自此之後，凡用大總統命令鈐用大總統印者，均改為政事堂奉策令或申令，鈐政事堂印。

2. 設立大典籌備處：1915年12月19日設立大典籌備處，任務是討論君憲典章制度，做登極的準備工作。

3. 改變部分機構名稱：1916年1月1日袁下令改總統府為新華宮；府內總指揮處改為「大內總指揮處」，總統府收文處改名為「奏事處」。

　　袁世凱承認帝位後，初擬次年元旦登極，不料蔡鍔、唐繼堯等於12月23日通電擁護共和，反對帝制，25日雲南宣布獨立，後貴州、廣西也相繼獨立，反袁勢力日漲。在護國運動的沉重打擊下，3月22日袁世凱下令「將上年12月12日承認帝位之案，即行撤銷」。23日下令廢除洪憲年號，恢復民國年號。但由於袁世凱仍賴在大總統位置不走，獨立省份不斷增加，袁遂謀修改政制，緩和各方形勢，於4月21日，恢復責任內閣制，復定國務卿和各部總長為國務員，由國務員組成政府；自動縮小總統職務。5月4日又宣布恢復國務院。

　　袁世凱企圖透過改組政府，形式上恢復責任內閣制，但仍保留國務卿的稱號，以此苟延殘喘，欺騙全國人民，旨在從困境中擺脫出來。但未能遂願，終在眾叛親離和全國人民唾罵聲中於6月6日斃命。

袁顥道

三、1916－1924年的中央國家機關

　　1916－1924年的中央國家機關是依據《臨時約法》原則恢復、改組的時期。

　　袁世凱斃命後，北京政府在大總統出任的問題上曾發生過新舊約法之爭，經過南北方的鬥爭，6月29日下令恢復《臨時約法》，實行責任內閣制。這時的北京政府由袁世凱的集權，變成軍閥的分權。各派軍閥在各自帝國主義的支持下，為爭奪和把持中央政權相互傾軋達12年之久。


（一）皖系政府

　　1916年6月7日，副總統黎元洪繼任大總統，段祺瑞出任國務總理。不久，直系首領馮國璋被補選為副總統。由於以段祺瑞為首的皖系軍閥軍事實力較其他軍閥強，所以從1916年6月至1920年7月，掌握了中央政府的實權。

　　1916年6月29日段政府公布關於憲法未定前仍遵行《臨時約法》和其他法令，申令撤銷袁世凱關於復闢帝制的法令。此時期的中央國家機關也恢復到民元時期的設置，並採取以下措施：

1. 中央立法機關：6月29日撤銷有關立法院、國民會議各法令，並裁撤立法院，8月1日恢復被袁世凱非法解散的第一屆國會。國會的組織和權力與1913年的國會相同。9月，國會憲法會議亦繼續開會。

2. 中央行政機構：

(1)恢復官制：交通部、內政部、外交部、司法部恢復民元官制。各部內部組織設置上略有變，部的地位與總長的職權，亦恢復為元年的制度。

(2)撤銷機關：1916年6月下令撤銷陸海軍大元帥統率辦事處、肅政廳；1917年8月撤銷全國陸軍訓練總監。

(3)新建機關：1917年3月由國務院組織「臨時國際政務評議會」，作為研究對德和戰問題的機構。9月設立僑工事務局。

　　1917年上半年，發生「府院之爭」。封建餘孽張勳乘機以「調人」身份帶兵入京，7月1日復闢。段祺瑞出兵討伐張勳，復闢失敗，黎元洪通電下臺，電推馮國璋繼任大總統，8月1日馮國璋入京任職，段祺瑞再次組閣。此時，由於國內外情況的變化，中央國家機關也有變化，表現在：

(1)段祺瑞成立新國會。張勳復闢平息後，段上臺由於參戰案對舊國會極端仇視，不再召集舊國會，先是成立過渡性的御用立法機關「臨時參議院」，然後成立「新國會」（即安福國會）。新國會與舊國會（第一屆國會）組織形式大致相同，所不同的是：嚴格了選舉者的資格，使選舉者要有極高的學識、地位或財產資格的限制；廢除了從前由各省省議會選出參議員的規定，現由地方民選；減少了兩院議員名額。

(2)中央最高軍事機關增多，加強軍事獨裁統治。袁世凱死後，中央最高軍事機關只有陸軍部、海軍部、參謀本部、將軍府等，段祺瑞政府為加強軍事獨裁統治，又增設參陸辦公處（1917年11月）、督辦參戰事務處（1918年3月）和西北邊防籌備處（1918年10月），並賦予這些機關很大權力，淩駕於各軍事機關之上。

(3)為參加「歐戰」，在府、院、部內增加一批辦理參戰事務的新機構。

(4)裁撤文官甄用委員會。北京政府在文官制度上停止文官甄用制度，改行文官考試制度，於1918年5月裁撤了文官甄用委員會。

(5)中央司法機關增設了大理院分院，其他如舊。

　　1920年7月，直系軍閥曹錕、吳佩孚聯合奉系與皖系軍閥展開一場「直皖戰爭」，結果，皖系大敗，段祺瑞下臺，北京政府大權由皖系軍閥手中轉到以直系為主的統治者手裡。


（二）直系政府

　　曹錕、吳佩孚的軍閥從1920年7月到1924年10月掌握了中央的權力，歷時四年統治中，中央機關組織基本維持原來的體制格局。

1. 在中央立法機關方面，於1920年8月解散了「新國會」，恢復「舊國會」，1922年8月1日召集舊國會議員入京，繼續開會。舊國會恢復後，先是1923年10月5日賄選曹錕為大總統，10月10日又匆忙公布了曹錕制定的《中華民國憲法》，但憲法公布未見實行，隨著曹錕政府結束而成為廢紙。

2. 外事機關增加。從1920年至1924年中國政府參加巴黎和會及太平洋會議，要求收回德國在山東的權益、修改稅則、關稅自主及廢除領事裁判權等，為策劃解決這些問題，北京政府準備召開關稅會議和法權會議，先後在外交部、內務部陸續成立一批臨時性的外事機構。為辦理中蘇談判事宜及解決具體問題，北京政府先後在外交部、內政部成立中俄會議的專門機構辦理此事。

3. 曹錕政府以解決「財政艱窘」為名，在國務院內成立減政委員會，由各部長長、院、署參事等25人組成，進行大裁員，陸續裁並一些單位。

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四、1924－1928年的中央國家機關

　　1924年10月，發生第二次直奉大戰，直系馮玉祥發動「北京政變」，推翻曹、吳統治，聯合奉系軍閥張作霖，改組政府，擁戴段祺瑞出山，成立「中華民國臨時執政政府」。臨時執政政府設臨時執政1人，對內總攬軍民政務，統率陸海軍，對外代表中華民國。執政開始不設國務院，下設國務員「贊襄臨時執政，處理國務」，國務員均由臨時執政任命，並奉執政之命而掌理行政各部。執政召集國務員開國務會議，議決重要國務。

　　段祺瑞將過去的國會、總統、總理大權合三而一，既是國家元首，又是行政首長，權力極大，雖設臨時參政院做為諮詢機關，不過粉飾門面，實際與封建獨裁統治無異。但在當時的局勢下，受北方軍閥多方牽制，段祺瑞的權力始終無法充分利用，難有作為。五卅運動後，段祺瑞在各方面的指責下，增設國務院，任命國務總理，以國務總理為國務會議主席。臨時執政政府雖經改組，實際上國務總理或國務員都直屬執政，其大權仍操之於段祺瑞之手。

　　1925年下半年，內戰頻繁，各派軍閥分贓不均，段祺瑞不為奉方所歡迎，1926年4月遂引退去津，執政政府無形瓦解。

　　1927年6月，張作霖為對抗南方革命軍，垂死掙扎，在北京組織軍政府，自任陸海軍大元帥，實行軍事獨裁統治。軍政府不設立法機關，也無任何形式的代議機關、民意或諮詢機關，陸海軍大元帥代表中華民國實行統治權，他不對任何機關負責，也不受任何機關監督。

　　軍政府下設國務院，以國務人員充之，輔佐大元帥處理政務。國務員包括國務總理及各部會長，均由大元帥任命。大元帥的命令須經國務總理副署，但國務總理由大元帥指定，則副署不過是形式而已。張作霖握有一切大權，既是軍事首領，又兼軍民兩政，是實行反動的軍事專制獨裁統治。

　　1928年5月，北伐軍逼近京畿，張作霖於6月3日退出北京，軍政府瓦解。至此，北洋軍閥在中國的16年統治，宣告結束。